In de zomer van 2024 deed het gerechtshof Den Haag een interessante uitspraak in een strafzaak tegen de gemeente Zoetermeer. De gemeente werd in die strafzaak verdacht van – kort gezegd – passiviteit ten aanzien van een medisch bedrijf als gevolg waarvan er volgens het OM teveel van een kankerverwekkende stof werd uitgestoten. Volgens het OM maakte de gemeente zich daarmee schuldig aan overtreding van milieuwetgeving. Het gerechtshof heeft geoordeeld dat de gemeente strafrechtelijke immuniteit geniet en dus niet kan worden vervolgd. In deze blog wordt besproken wanneer lagere overheden strafrechtelijk kunnen worden vervolgd en wat deze zaak nu anders maakt dan de eerdere uitspraken.
Wanneer kunnen overheden worden vervolgd?
Uit artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht volgt dat naast natuurlijke personen ook rechtspersonen strafrechtelijk kunnen worden vervolgd. Dit geldt in beginsel zowel voor privaatrechtelijke en voor publiekrechtelijke rechtspersonen.
Uit de rechtspraak van de Hoge Raad volgt wel dat de strafrechtelijke vervolging van de Staat der Nederlanden is uitgesloten. De mogelijkheid voor strafvervolging is dus beperkt tot de lagere overheden: gemeenten, provincies en waterschappen.
De voorwaarden waaronder vervolging kan worden ingesteld zijn in de zogenaamde Pikmeer-arresten uiteengezet door de Hoge Raad. Strafrechtelijke vervolging van decentrale overheden is mogelijk “als de desbetreffende (verweten) gedragingen naar hun aard en gelet op het wettelijke systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen.”
Wat betekent dit in de praktijk?
In de loop der jaren hebben de hierboven genoemde criteria tot discussie in procedures geleid. De meeste discussie ging over de vraag wanneer er sprake is van een zogenaamde ‘exclusieve bestuurstaak’.
Zo speelde dit vraagstuk ook in de zogenaamde ‘beverzaak’. In die zaak werd een waterschap strafrechtelijk vervolgd vanwege het plaatsen van onbeschermde muskusratklemmen. Die klemmen waren geplaatst ter bestrijding van muskus- en beverratten, maar het kwam voor dat er in die klemmen onbedoeld ook andere (beschermde) dieren werden gevangen en/of gedood. De vraag die voorlag, was of het vangen van bevers behoort tot de exclusieve bestuurstaak van het waterschap en dus of strafrechtelijke immuniteit bestaat voor het waterschap.
Het gerechtshof oordeelde dat het waterschap strafrechtelijke immuniteit genoot, omdat het plaatsen van onbeschermde klemmen geldt als een gedraging die is verricht in het kader van een exclusieve bestuurstaak (het voorkomen van schade aan waterstaatswerken door bestrijding van de muskus- en de beverrat). De Hoge Raad vond dit echter te kort door de bocht. Volgens de Hoge Raad betekent het enkele feit dat op een waterschap de zorgplicht rust om schade aan waterstaatswerken te voorkomen niet per se dat het feitelijk plaatsen van de onbeschermde klemmen altijd hoeft te worden verricht door functionarissen van het waterschap in het kader van de uitvoering van de aan het waterschap opgedragen bestuurstaak.
In een andere zaak waarin de rechtbank Amsterdam in de zomer van 2024 uitspraak heeft gedaan, stond een gemeente terecht voor het medeplegen van het zonder vergunning lozen van stoffen in het water. Dit gemeente zou de wet hebben overtreden doordat zij toestemming heeft verleend aan een bedrijf om sloopwerkzaamheden op een schip te verrichten. De rechtbank heeft het OM echter niet-ontvankelijk verklaard in de vervolging. Volgens de rechtbank is het verlenen van de slooptoestemming verricht het kader van een (exclusief) aan de gemeente opgedragen bestuurstaak. Hiermee komt de gemeente volgens de rechtbank strafrechtelijke immuniteit toe.
Gemeente Zoetermeer
Dan terug naar de zaak van de gemeente Zoetermeer. Het wel of niet optreden tegen milieuovertredingen in het kader van een vergunning valt uiteraard binnen de exclusieve bestuurstaak van de gemeente. Daar bestond in deze zaak geen discussie over.
De discussie zag erop dat het OM tóch vond dat de strafrechtelijke immuniteit moest worden doorbroken aangezien volgens het OM door de jarenlange passiviteit aan de kant van de gemeente het recht op leven van haar inwoners was geschonden. Hierbij verwees het OM onder andere naar de Urgenda-zaak. In die civiele zaak heeft de rechter (samengevat) de Nederlandse Straat bevolen om de uitstoot van broeikasgassen substantieel te verminderen, omdat anders het recht op leven van burgers zou worden geschonden (art. 2 en 8 van het EVRM). Er was volgens de rechter namelijk sprake van een ‘real and immediate risk to the life’ als gevolg van de uistoot van broeikasgas.
Uiteindelijk heeft het hof in de zaak tegen de gemeente Zoetermeer geoordeeld dat het OM onvoldoende heeft aangetoond dat er zich concrete en levensbedreigende risico’s als gevolg van de uitstoot van ethyleenoxide voordeden. Het hof laat zich nog wel ontvallen dat er kritiek kan worden uitgeoefend op het (niet) handelen van de gemeente en de betreffende bestuursfunctionaris, maar dat niet vastgesteld kan worden dat er sprake was van een ‘real and immediate risk to the life’ van omwonenden en bij het bedrijf werkzame personen. Daarom dwong art. 2 EVRM niet tot strafrechtelijke vervolging van de gemeente.
Dit laatste laat overigens de vraag onbeantwoord of schending van art. 2 EVRM, indien dat aangetoond zou kunnen worden, kan leiden tot doorbreking van de strafrechtelijke immuniteit.
Welke lessen volgens hieruit?
Uit bovenstaande uitspraken kan worden afgeleid dat het voor de vraag of lagere overheden kunnen worden vervolgd, relevant is of de mogelijk strafbare handeling is verricht in het kader van een ‘exclusieve bestuurstaak’. Als die vraag met ‘ja’ wordt beantwoord komt de lagere overheid strafrechtelijke immuniteit toe. Wel zien we de laatste jaren dat er steeds meer betekenis toekomt aan internationale verdragen waaronder in het bijzonder het EVRM bij de invulling van de vraag waartoe de overheid gehouden is.
