Mijn vorige blog over het vertrouwensbeginsel had een bestuursrechtelijke insteek. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in de afgelopen jaren een maatstaf ontwikkeld om toezeggingen te wegen vanuit het perspectief van de burger. Het is niet meer zo van belang wat een overheid precies bedoelde. Meer van belang is hoe het is overgekomen bij een redelijk denkende burger. Die maatstaf van ‘het burgerperspectief’ is inmiddels ook door de civiele rechter overgenomen. Dat blijkt ook uit een arrest van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van begin augustus 2023. Ook een ambtenaar (of een advocaat die optreedt voor de overheid) wordt langs die meetlat gelegd.
In deze kwestie ging het om een verschil van inzicht over de vraag of er een afdwingbare toezegging was gedaan door de Gemeente Leudal aan de exploitant van een vakantiepark. De exploitant meende dat de Gemeente bevoegd had toegezegd dat een aantal chalets tot 2026 volledig mochten worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De Gemeente wilde het aantal arbeidsmigranten dat op het park mag verblijven maximeren tot 225 en heeft daar ook ontwerpbestemmingsplannen voor in procedure gebracht en vastgesteld. Uit besprekingen met wethouders en ambtenaren blijkt echter dat nooit (duidelijk) over dat maximeren is gesproken. Sterker nog, tijdens een bestuursrechtelijke zitting heeft de Afdeling opgetekend dat partijen het eens waren over het volledig mogen benutten van betreffende chalets, wat neer zou komen op 352 arbeidsmigranten. In die procedure over de Omgevingsvergunning werd overigens betoogd dat er een nog hoger aantal, namelijk 375, was toegezegd door de Gemeente. Dát bleek echter niet het geval te zijn.
Bij de beoordeling of de Gemeente civielrechtelijk onrechtmatig heeft gehandeld door in strijd met een toezegging nu toch tot de door haar gewenste maximalisatie over te gaan, sluit het Hof heel expliciet aan bij de door de bestuursrechter ontwikkelde maatstaf. Het Hof overweegt verder (r.o. 6.5): ‘Van een toezegging is sprake als ambtenaren of derden, zoals een advocaat die door het bestuursorgaan is ingeschakeld, uitlatingen en/of gedragingen hebben gedaan die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk hebben kunnen wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Eén van de relevante aspecten daarbij is de deskundigheid van de betrokkene. Een vereiste is dat de uitlating en/of gedraging op een concrete situatie ziet.’
Het Hof overweegt voorts dat de Afdeling met deze maatstaf er bewust voor heeft gekozen dat het minder van belang is wat het bestuursorgaan nu precies bedoelde, ‘(…) meer van belang is hoe de uitlating of gedraging bij een redelijk denkende burger overkomt. In ieder geval is niet van een rechtens bindende toezegging sprake indien de betrokkene besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar of de ingeschakelde derde ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Ook is niet van een (afdwingbare) toezegging sprake als aan de betrokkene een voorbehoud – niet zijnde een algemene en (dus) ongerichte disclaimer – is gemaakt.’
Uit het laatste deel van de hiervoor geciteerde overweging volgt ook een duidelijk advies aan onze overheidscliënten: maak duidelijke en concrete voorbehouden in gesprekken/correspondentie met burgers. Moest het op basis van oudere jurisprudentie voor een redelijk geïnformeerd burger nog duidelijk zijn dat één wethouder nog niet ‘de gemeente’ is, laat staan dat het woord van een ambtenaar of advocaat een gemeente kon binden, dat perspectief is principieel gekanteld. Als het er voor een redelijk denkende burger uitziet als een toezegging, dan is het ook een toezegging. Een toezegging die moet worden nagekomen, dan wel bij belangen van derden die zwaarder wegen, moet worden ‘afgekocht’. In dit geval leidde dat ook tot een verplichting van de Gemeente om de schade te vergoeden.
Dat de civiele rechter expliciet aansluit bij de door de bestuursrechtelijk ontwikkelde maatstaf is een betrekkelijk nieuwe ontwikkeling in de jurisprudentie. Het Hof verwijst daarvoor (r.o. 6.7) naar een arrest van de Hoge Raad van 24 december 2021. En in een heel recent tussenarrest van 29 augustus 2023 sluit het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, zich hier ook bij aan. Daarbij wijst hij ook op het feit dat er zwaarwegender belangen kunnen zijn die nakoming van een toezegging in de weg kunnen staan.
Tussendoor had ook de Belastingkamer van de Hoge Raad de bestuursrechtelijke maatstaf expliciet gekozen in een arrest van arrest van 18 februari 2022. Daarbij werd de lijn doorgetrokken vanuit het toen spraakmakende arrest Kleuterschool Babbel uit 1979, waarmee ik in mijn vorige blog begon. En zo is de cirkel weer rond en ondanks het burgerperspectief ook weer niet zoveel nieuws onder de zon: een man een man, een woord een woord.
