De afgelopen jaren is het onderwerp aangaande de huisvesting van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders een spraakmakend thema geweest. Niet alleen in het nieuws, maar ook in de rechtspraak komt het onderwerp regelmatig aan bod. Over het algemeen gaat de rechtspraak over de vraag of het huisvesten van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. De uitspraak van 2 augustus 2023 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) is juridisch interessant omdat deze een mooie inkijk geeft in de systematiek van de Dienstenrichtlijn en waarop gelet moet worden bij het maken van planregels.
De uitspraak van 2 augustus 2023 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Feiten en omstandigheden
De gemeenteraad van de gemeente Heeze-Leende heeft bij besluit van 25 mei 2020 een bestemmingsplan vastgesteld waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen het aanbieden van logies voor toeristen en het aanbieden van logies voor niet-toeristen. Het bestemmingsplan sluit uitdrukkelijk arbeidsmigranten en seizoenarbeiders uit van logies bij bijvoorbeeld hotels en pensions. De appellant, eigenaar van een hotel in het plangebied, vindt dat dit onderscheid niet mag worden gemaakt omdat dit in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Volgens de hoteleigenaar heeft de gemeenteraad niet goed onderbouwd waarom het onderscheid is gerechtvaardigd om dwingende reden van algemeen belang en ook niet waarom het onderscheid evenredig zou zijn.
De hoteleigenaar stelt dat de planregel waarin arbeidsmigranten en seizoenarbeiders zijn uitgesloten van logies een kwantitatieve of territoriale beperking betekent in de zin van artikel 15 lid 2 aanhef en onder a van de Dienstenrichtlijn. Zo’n uitsluiting is volgens hem niet gerechtvaardigd omdat niet is voldaan aan de vereisten uit artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn; niet wordt voldaan aan het discriminatieverbod omdat de planregel met name personen van een andere nationaliteit uitsluit. Volgens hem is de planregel niet gerechtvaardigd omdat er geen sprake van een dwingende reden van algemeen belang. Daarnaast vindt de hoteleigenaar dat er geen sprake is van evenredigheid. De eigenaar licht dit toe door te stellen dat het voor hem nauwelijks mogelijk is om zijn hotel in overeenstemming met de planregels te exploiteren, aangezien hij als gevolg van de beperking afhankelijk wordt van wat hotelbezoekers hem vertellen over de reden van hun verblijf, terwijl hij wel verantwoordelijk kan worden gehouden wanneer de hotelbezoekers in strijd met het bestemmingsplan in zijn hotel verblijven. Ook vindt hij dat de beperking niet evenredig is, omdat het ruimtelijke effect van niet-toeristisch gebruik door seizoenarbeiders en arbeidsmigranten op de omgeving niet hoeft te verschillen van toeristisch verblijf als zij de kamers op dezelfde manier gebruiken als toeristen.
Juridische inkadering: Dienstenrichtlijn
Op grond van overweging 9 in de preambule van de Dienstenrichtlijn, is de Dienstenrichtlijn van toepassing op ‘eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit’. Uit rechtsoverwegingen 120 en verder uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Afdeling inzake Appingedam/Visser Vastgoed Beleggingen BV (hierna: ‘de Appingedam uitspraak’), blijkt dat een bestemmingsplan moet worden beschouwd als een voorbeeld van ‘eisen’ uit de Dienstenrichtlijn. Maar dan gaat het wel om de vraag tot wie de eis is gericht en daarbij moet ook worden bekeken of de bestreden planregeling specifiek de toegang tot of uitoefening van een dienstenactiviteit regelt, of daarop specifiek van invloed is. Verder blijkt uit overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn dat de Dienstenrichtlijn enkel van toepassing is als de planregels eisen stellen aan dienstverrichters en diezelfde eisen niet gelden voor particulieren.
Indien er sprake is van planregels in een bestemmingsplan die onder de Dienstenrichtlijn vallen, moet worden nagegaan of wordt voldaan aan de randvoorwaarden die daarvoor zijn gesteld in Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn. In artikel 14 van de Dienstenrichtlijn is een opsomming opgenomen van eisen die lidstaten absoluut niet mogen opleggen (de verboden eisen). In artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is een artikel opgenomen met eisen die aan evaluatie onderworpen zijn. In principe zijn de voorwaarden/beperkingen uit artikel 15 lid 2 Dienstenrichtlijn verboden, maar op grond van lid 3 kunnen zij gerechtvaardigd worden geacht. De rechtvaardigingen in het derde lid van artikel 15 zijn:
a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
Volgens de Afdeling kan een ‘goede ruimtelijke ordening’ waartoe een planregeling moet strekken, een dwingende reden van algemeen belang opleveren die de planregel kan rechtvaardigen. Hierbij zal een bestuursorgaan de planregeling wel moeten motiveren op een zodanige wijze dat het aantoont dat de planregeling geschikt is om dat doel te bereiken en daarbij niet verder gaat dan nodig is.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus jl. volgt tevens dat artikel 15 van de Dienstenrichtlijn niet is omgezet naar nationaal recht, maar dat uit de hiervoor genoemde Appingedam uitspraak, blijkt dat het artikel rechtstreekse werking heeft ‘voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met het in het derde lid bedoelde voorwaarden’.
Toepassing op de uitspraak
De Afdeling oordeelt allereerst dat de eerste pijl op de boog van de hoteleigenaar mist: de in de kwestie aan de orde zijnde planregels maken geen direct of indirect onderscheid in de zin van artikel 15 lid 1 aanhef en onder a van de Dienstenrichtlijn. Het discriminatieverbod ziet volgens de Afdeling op de discriminatie van dienstverrichters en de planregels hebben geen discriminerende werking voor pension- of hoteleigenaren, zoals appellant. De planregels voldoen dus aan het discriminatieverbod uit artikel 15 derde lid sub a van de Dienstenrichtlijn.
Ook de tweede pijl mist zijn doel: volgens de Afdeling heeft de gemeenteraad zich op het standpunt mogen stellen dat het stimuleren van recreatie en het toerisme in de stads- en dorpskernen van de gemeente en het bevorderen van een goed woon- en leefklimaat in die kernen, strekken tot de bescherming van een stedelijk milieu. Daarmee wordt voldaan aan de rechtvaardiging om een dwingende reden van algemeen belang, zodat ook aan artikel 15 derde lid sub b van de Dienstenrichtlijn wordt voldaan.
Maar bij de toetsing van de derde eis van de hoteleigenaar gaat het toch nog fout voor de gemeente; de Afdeling oordeelt dat de hoteleigenaar terecht heeft betoogd dat een onderdeel van de planregels niet kan worden gerechtvaardigd omdat deze niet evenredig is. Dat geldt niet voor het onderscheid tussen toeristisch en niet-toeristisch verblijf. Volgens de Afdeling is dat gerechtvaardigd, omdat het onderscheid een goede ruimtelijke ordening dient en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. Echter, de Afdeling acht het nadrukkelijk uitsluiten van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders niet gerechtvaardigd, omdat dit onderscheid wel verder gaat dan nodig om het beoogde doel te bereiken. Volgens de Afdeling kan de bescherming van de diverse ruimtelijke ordeningsbelangen ook worden bereikt zonder onderscheid te maken tussen arbeidsmigranten en seizoenarbeiders enerzijds en personen die logies voor niet-toeristisch of kortdurend verblijf willen afnemen anderzijds.
De Afdeling vernietigt uiteindelijk het besluit van 25 mei 2020 waarbij de gemeenteraad het bestemmingsplan heeft vastgesteld, maar enkel voor die bepalingen die strijdig zijn met de Dienstenrichtlijn vanwege het uitdrukkelijk uitsluiten van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders.
Hoe gaat het straks onder de Omgevingswet?
In de huidige regelgeving is in artikel 1.1.2 Besluit ruimtelijke ordening opgenomen dat bij het stellen van regels in o.a. een bestemmingsplan, een wijzigings- of uitwerkingsplan of een omgevingsvergunning bij het afwijken van het bestemmingsplan, moet worden voorkomen dat strijdigheid ontstaat met artikel 14 lid 5 van de Dienstenrichtlijn. Uit laatstgenoemd artikel blijkt dat er geen economische motieven ten grondslag mogen liggen die leiden tot strijd met de Dienstenrichtlijn. Zo’n zelfde bepaling zal onder de Omgevingswet onverkort worden gehandhaafd. In artikel 5.1a Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: ‘Bkl’) staat dat een omgevingsplan moet voldoen aan artikel 14, aanhef en onder 5 van de Dienstenrichtlijn. Verder zijn staat artikelen 7.1, 8.0b, 8.0c, 8.0d en 9.1 Bkl opgenomen dat afdeling 5.1 (waar artikel 5.1a Bkl onder valt) van overeenkomstige toepassing is op respectievelijk omgevingsverordeningen, omgevingsplanactiviteiten en projectbesluiten.
Ook deze uitspraak zal daarom, net als de hiervoor genoemde Appingedam uitspraak, relevant blijven voor de planregels die gemeenten straks in het kader van hun Omgevingsplan gaan formuleren.
