Een bestuurder doet er natuurlijk goed aan om op zijn woorden te passen. Zomaar iets roepen kan een dure grap worden. Zeker als het gaat om bijvoorbeeld een wethouder die iets zegt over een onderwerp dat tot zijn portefeuille behoort. In ieder geval moet het (schade)belang van degene die op een toezegging vertrouwde, altijd serieus genomen worden zo blijkt uit een recente uitspraak van de Raad van State.
Dat een bevoegde toezegging niet zonder gevolgen kan blijven, werd al duidelijk uit de toen spraakmakende zaak Kleuterschool Babbel. Sinds de uitspraak van de Afdeling over de Amsterdamse dakopbouw worden toezeggingen van de overheid via een vast stramien, een drietrapsraket, benaderd in de rechtspraak. Het burgerperspectief is leidend. Zodoende is eerder sprake van een toezegging die moet worden nagekomen, zelfs als die toezegging leidt tot een uitkomst die in strijd is met de wet. Indien echter belangen van derden in het spel zijn die zwaarwegender zijn, kan dat de nakoming van de toezegging in de weg staan.
Voor een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel moet degene die heeft vertrouwd op de toezegging ook nog wel kunnen aantonen dat hij op basis daarvan ook daadwerkelijk iets heeft gedaan of nagelaten waardoor er schade is ontstaan. Met een duur woord: het dispositievereiste. Daar is met enige regelmaat een escape te vinden voor de overheid bij een uitlating over het aanwenden van een bevoegdheid (stap 1), die aan die overheid moet worden toegerekend (stap 2) en waar alle belangen afwegend, in principe aan tegemoet moet worden gekomen (stap 3).
Als in de derde stap de conclusie is dat er zwaarwegende belangen (bijvoorbeeld van derden) aan de nakoming van een toezegging in de weg staan, betekent dat niet dat het voor de overheid dus klaar is en de burger pech heeft. In zo’n geval moet namelijk ook stilgestaan worden bij het (schade)belang van degene die terecht op een toezegging heeft vertrouwd. Met andere woorden: de overheid moet zich in het besluit expliciet rekenschap geven van de vraag of, en zo nee waarom, er geen gronden zijn om tegemoet te komen aan de belangen van diegene die terecht heeft vertrouwd op een toezegging. Daarbij moet zelfs aan de orde komen of diegene wellicht financieel moet worden gecompenseerd, c.q. zijn schade moet worden vergoed.
Een schoolvoorbeeld waarin de belangen van iemand die terecht heeft vertrouwd op een toezegging onvoldoende zijn betrokken, is te vinden in een recente tussenuitspraak van de Raad van State van 23 augustus 2023. Het betrof een persoon in het Zeeuwse Noord-Beveland, die op nog geen 50 meter van een voormalige middelbare school woont waar het gemeentebestuur arbeidsmigranten in wenst te huisvesten. In de woorden van de Afdeling (r.o. 2): ‘Hij vreest voor overlast van arbeidsmigranten en is zijn vertrouwen in de gemeente verloren. Daarom is hij het niet eens met de huisvesting van arbeidsmigranten en is hij in beroep en hoger beroep gegaan.’
Er worden stevige verwijten geuit en (persoonlijke) beschuldigingen gedaan aan het adres van het gemeentebestuur en de voormalig burgemeester. Echter de Afdeling toetst binnen het relevante planologische kader en ook die toetsing is beperkt. De bestuursrechter kijkt immers niet of een besluit anders had kunnen luiden maar of het bestuursorgaan in redelijkheid tot een genomen besluit heeft kunnen komen. De Afdeling zegt het zelf zo (r.o. 4.3): ‘De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.’
De Afdeling komt tot de conclusie dat de huisvesting van de arbeidsmigranten niet in strijd is met het planologische kader. Echter, de Afdeling stelt ook vast dat de verantwoordelijk wethouder tegen bewoners en in de media diverse keren heeft gezegd dat de omgevingsvergunning alleen zou worden verleend bij voldoende draagvlak. Daar mocht ook deze burger, die het vertrouwen in zijn gemeentebestuur heeft verloren, van uitgaan nu is gebleken dat er onvoldoende draagvlak was voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Met dat gerechtvaardigde vertrouwen had het college rekening moeten houden in zijn besluitvorming en ook dat belang op grond van art. 3:2 van de Awb moeten afwegen. Het college krijgt de opdracht om dat binnen acht weken alsnog te doen.
De les is duidelijk: de burger mag op een ‘echte’ toezegging van zijn overheid vertrouwen. Een bestuurder moet zijn toezeggingen nakomen, tenzij er zwaarwegender belangen op het spel staan. Als een toezegging vanwege zwaarwegender belangen niet kan worden nagekomen, moet er voor betreffende burger die op basis van die toezegging heeft gehandeld naar een (financiële) oplossing worden gezocht. De afweging van de verschillende belangen moet expliciet zichtbaar gemaakt worden in een besluit.
